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创建草原自然公园 促进草原科学保护和合理利用

来源: 时间:2020-05-22

摘要:中国正在改革自然保护体制,通过对现有自然保护地整合、归并、优化、转化、补缺,新建国家公园和自然公园,逐步建立以国家公园为主体、自然保护区为基础、各类自然公园为补充的新型自然保护地体系。草原是面积最大的陆地生态系统,但草原自然保护地体系尚不健全,且缺失自然公园这种类型。建立草原自然公园,能够填补空白,完善自然保护地体系,并能促进草原科学保护和合理利用,增强草原在脱贫攻坚、乡村振兴和美丽中国建设中的作用。本文全面分析了草原自然公园创建的重要意义,提出了草原公园的定义、定位和建设思路,以期对草原自然公园建设、完善自然保护地体系提供参考。

关键词:草原自然公园,自然保护地,草原保护修复,草原合理利用

引言


草原是我国面积最大的生态系统,草原发挥着重要的生态功能和生产功能,也是传承草原文化的重要载体、维护民族团结和边疆长治久安的重要基础,是生态文明建设的主阵地。我国长江、黄河、澜沧江、雅鲁藏布江、黑龙江等大江大河的源头都在草原,其中,黄河水量的80%、长江水量的30%来源于草原。从青藏高原往北,沿祁连山、贺兰山、阴山至大兴安岭的万里风沙线上,草原和森林是阻止荒漠蔓延的绿色屏障。草原拥有1.7万多种动植物,还是很多特有物种的主要分布区,生物多样性极其丰富。


自然保护地是保护草原生态系统的重要形式。中国正在改革自然保护地管理体制,旨在建立以国家公园为主体、自然保护区为基础、各类自然公园为补充的自然保护地体系,实现对重要的生态功能区的整体保护,构建国家生态安全屏障。除了现有自然保护地,还计划在草原、冰川等功能分明、资源禀赋高的区域新设立一批自然公园。草原是面积最大的陆地自然生态系统,在这场自然保护地体系重构过程中,草原自然公园从无到有,应运而生。

1. 草原自然公园建设的必要性和紧迫性

在全国已建成的1.18万个自然保护地中,草原类型自然保护地主要是各级草原自然保护区,仅有 40 多个,面积仅占全国草原的0.6% 左右,保护草原面积约24万公顷,分别占全国自然保护区总数的0.33%和面积的0.16%,占比远低于各类自然保护地占国土陆域面积的比例,这与我国草原大国的地位极不相称。其次,已经建立的国家级的草原保护区仅有4个,省一级仅9个,其余都是县市一级的保护区,保护等级普遍偏低,且很多典型的草原和草甸生态系统至今尚未保护起来。此外,多年来对草原的管理存在重视生产功能高于生态功能现象,加之气候变化等自然因素,我国草原退化、沙化、盐碱化现象严重,各类型草原都出现了大面积的退化,其中西北荒漠地区草原退化比例高达80%,出现重度退化。近年来,防止草原退化的生态建设工作不断加强,但力度还远远不够。

目前的草原自然保护现状远远不能满足草原资源保护和可持续利用的要求。草原自然公园作为自然保护地体系里的一般控制区,是基于生态保护的一种可持续的草原管理和资源利用方式。创建草原自然公园,是解决草原合理利用与生态保护矛盾的关键方式,是加强草原生态保护修复、完善以国家公园为主体的自然保护地体系的必然途径,也是维护国家生态安全、规范草原管理和合理利用、促进草原地区经济社会发展、传承发展优秀草原文化的迫切需要。

2. 草原自然公园的定义及定位

草原自然公园是指具有较为典型的草原生态系统特征、有较高的生态保护和合理利用示范价值,以生态保护和草原科学利用示范为主要目的,兼具生态旅游、科研监测、宣教展示功能的特定区域。根据管理层级不同,草原自然公园分为国家级草原自然公园和地方级草原自然公园两大类。

草原自然自然公园是草原自然保护体系的重要组成部分,是草原生态系统除国家公园和自然保护区外的重要补充,也是开展生态旅游、科普宣教等保护与合理利用示范的主要区域。

3. 创建草原自然公园的重要意义

3.1贯彻落实生态文明思想

党的十八大以来,习近平总书记对草原工作高度重视,多次强调要加强草原生态保护修复。2014年,在内蒙古调研时指出,要保护好草原生态环境,积极探索推进生态文明制度建设,为建设美丽草原、建设美丽中国作出新贡献。2016年,在青海调研时强调,要保护中华水塔,加强高寒草原建设,加强退牧还草、退耕还林还草。2019年全国两会期间,习近平总书记在参加内蒙古代表团审议强调指出,保护草原、森林是内蒙古生态系统保护的首要任务,要构筑我国北方重要生态安全屏障。20203月在浙江考察时指出,原生态是旅游的资本,发展旅游不能以牺牲环境为代价,要让湿地公园成为人民群众共享的绿意空间,要把生态效益更好转化为经济效益、社会效益。这一系列关于草原保护和湿地等自然公园的论述,融入习近平生态文明思想。开展草原自然公园建设,促进生态与生产协调发展,是贯彻落实绿水青山就是金山银山” “山水林田湖草是一个生命共同体的生态文明思想的具体实践。

3.2完善草原自然保护体系

作为我国面积最大的陆地生态系统,与森林、湿地等其它类型自然保护地相比,现有草原自然保护地的数量较少、面积小。草原自然保护区建设起步早,发展却较为缓慢,主要原因是牧民担心草原放牧活动会受到限制。全国至今没有1个以草原冠名的国家公园或自然公园,草原保护目前是以国家公园为主体的自然保护地体系建设的一块明显短板。因此,创建草原自然公园是完善我国草原类自然保护地体系、补齐以国家公园为主体的自然保护地体系短板的具体举措。

3.3夯实草原科研和监测基础

科技人才队伍及科研监测平台是草原发展的重要基础,而目前的基础工作较为薄弱。依托草原自然公园建设,强化全国草原科研及监测网络建设,加强人才队伍建设和培训力度,广泛推进3S 技术、无人机技术等在草原管理中的应用,促进草原管理信息化、标准化。加强草原基础研究,以草原自然公园为主体推进良种、良法的研究和应用,加强草原自然公园在弹性精准草畜平衡方面的探索研究,建立高效的合理利用机制,发挥草原自然公园科研的支撑和引领示范作用。

3.4促进草原绿色可持续发展

草原的有效管理是生态文明建设之基、牧区生产之源、牧民生活之本。近几十年来,草原,尤其是六大牧区的草原出现了大面积的三化现象,加剧了草原生态系统内部矛盾和外部的社会经济矛盾,导致长期以来草原的发展不可持续。建立草原自然公园,构建完善的管理体系,加强重要生态区草原保护和示范利用投入,探索自然保护和资源利用新模式,以生态建设产业化和产业建设生态化推进草原绿色发展,为牧区发展提供新动能,牧民增收创造新机遇。发挥草原自然公园生态扶贫、助民增收、巩固脱贫成效等方面的作用,强化发展成果全民共享。

3.5强化草原综合服务功能

草原是重要的水源涵养区、生物基因库、碳库,具有防风固沙、涵养水源、固碳释氧、调节气候、维护生物多样性等多种重要生态功能。森林是地球的,湿地是地球的,草原则是地球的皮肤。草原自然公园能很好兼顾草原的生态保护和生产功能的发挥,发挥草原综合服务功能,除正常的草牧业生产功能和多样的生态功能外,还能增加草原的生态旅游、自然教育、休闲康养等服务功能,不断满足人民群众对优美生态环境、优良生态产品、优质生态服务的需要,凸显草原资源在牧区脱贫致富、乡村振兴、美丽中国等方面的支撑作用。

3.6更好传承和弘扬草原文化

草原文化是中华优秀传统文化的重要组成部分,以草原自然生态为基础,崇尚敬畏自然、尊重自然、顺应自然,追求人与自然和谐共生的草原文化已经融入中化文明的基因,生生不息。草原文化中的生态理念和价值追求可以为生态文明建设提供智慧与启迪,激发人们自觉保护草原的内生动力。此外,草原丝绸之路自古以来就是我国对外联系的重要途径,而今的新疆、青海、甘肃、宁夏等草原省区是新时代下一带一路发展的重要节点。草原是草原文化孕育、传承和发展的沃土,如果草原遭受破坏甚至消失,就会动摇甚至丧失草原文化的根基。草原自然公园不仅是有效保护草原的重要方式,也是让公众了解自然、认识草原,传播草原优秀传统文化最直接的平台之一,对传承和弘扬草原文化起到重要的作用。

3.7促进民族团结和固边稳疆

草原在保障牧民生产生活和促进牧区经济社会发展方面发挥着不可替代的作用。我国草原呈四区叠加特点,既是生态屏障区和偏远边疆区,也是少数民族聚居区和贫困人口集中分布区。我国少数民族人口的70%生活在草原地区,草原边境线占全国陆地边境线的60%268个牧区和半牧区县很多是贫困县,牧民90%的收入来自草原。目前,这些地区经济社会发展相对落后,牧民人均可支配收入不到全国农民人均水平的70%。通过草原自然公园的建设,带动当地旅游业发展,让绿水青山更好地转化为金山银山,努力实现生态美与百姓富,是加强边疆民族团结,促进社会稳定和经济发展的有效方式。


创建草原公园的总体思路

4.1 指导思想:以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,认真贯彻落实习近平生态文明思想,牢固树立新发展理念,统筹推进草原自然公园建设。以构建系统的草原保护、监测体系和发挥草原自然公园在草原保护与合理利用中的示范作用为任务,全面提高草原保护管理水平,加快改善草原生态,实现草原的可持续利用和草原的有效管理,提升草原生态产品供给能力,不断满足人民对优美生态环境的需要。合理利用草地资源,培育草原地区发展新动能,提升新时代草原事业发展水平,推动形成草原地区生态改善、生产发展、农牧民富裕的良好局面,更好地支撑生态文明和美丽中国建设。

4.2 基本原则

——坚持生态优先,科学恢复。牢固树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念,注重草原生态系统健康稳定,构建人与自然和谐共处的草原画卷。开展科学监测及研究,对草原自然公园内退化的草原生态系统开展生态恢复,促进草原生态功能的全面发挥。

——坚持系统谋划,循序渐进。根据全国草原资源分布情况和生态区位情况和自然保护地体系建设情况,系统谋划全国草原自然公园布局,试点先行,有序推进草原自然公园建设,逐步完善草原自然公园管理和建设体系。

——坚持生态为民,绿色发展。基于草原的自然-社会-经济三重属性,合理区划草原自然公园功能区,因区施策,开展草原的合理利用,发展以生态产业化和产业生态化为主体的生态经济体系,强化示范带动作用,促进草原事业整体的绿色发展,发挥草原自然公园助民增收的功能。

——坚持因地制宜,彰显特色。特色鲜明是草原自然公园的灵魂,根据全国不同区域内草原的特点、保护目标及社会需求,因地制宜将自然生态、草原文化、生物多样性、生态体验等要素良好的融入草原自然公园发展,建设各具特色的草原自然公园。

——坚持政府引导,社会参与。发挥政府在草原自然公园规划、建设、管理、监督、保护和投入等方面的引导作用,充分调动企业、牧民参与自然公园建设的热情,建立有效的多方投入机制,保障草原自然公园的持续发展。

4.3 总体目标:建立草原自然公园技术标准体系,制定保护恢复、生态旅游、科研监测、自然教育、示范利用及基础设施等标准;构建完善的管理、建设、运营技术支撑体系,形成具有草原特色的建设和管理投入保障机制,构建完善的草原自然公园体系,在以国家公园为主体的自然保护地体系中发挥草原保护的独特价值。根据全国草原资源分布情况,在草原类国家公园和草原类自然保护区整合优化的基础上,开展草原自然公园规划布局,设立若干国家级草原自然公园和若干地方级草原自然公园,完善草原自然保护体系,构建布局合理、类型丰富、利用合理、建设规范、管理高效的草原自然公园体系,实现草原自然公园生态与生产的有机结合,为草原事业健康发展提供坚强的基础。

4.4 设立标准和分类

1)符合以下要求的区域可申报建立国家级草原自然公园:一是草原生态系统特征在全国内具有典型性,或者是重要的草原动植物分布区,或者区域生态地位重要、草原保护利用具有全国性示范意义;二是自然景观优美或者具有较高历史文化价值;三是拟申报区总面积不低于500hm2,草原面积不低于申报区面积的60%;四是资源的所有者愿意按草原自然公园的理念进行管理,规划范围边界清晰,土地所有权、使用权及管理权属关系明确;五是拟申报区域没有与现有国家级自然保护地交叉重叠;所在位置交通方便、具有通达性。

2)草原自然公园的分类:一是根据管理层级不同,草原自然公园可分为国家级草原自然公园和地方级草原自然公园;二是根据公园主体是否为天然草原,可分为天然草原自然公园和人工型草原自然公园;三是根据《草地分类》(NY/T 2997-2016),根据主要草原特征,可分为温性草原类、高寒草原类、温性荒漠类、高寒荒漠类、暖性灌草丛类、热性灌草丛类、低地草甸类、山地草甸类和高寒草甸类等九大类草原自然公园。

4.5 草原自然公园空间布局

1)建设范围:遵循应保尽保原则,全国范围内,除了国家公园和自然保护区已经纳入保护范围的草原,符合草原自然公园设立标准的草原区均纳入草原自然公园规范建设范围,其中包括自然保护地优化调整后适宜于设立草原自然公园的区域。

2)空间布局:基于水热大气候带特征、植被特征、地形地貌、空间分布特征,全国草原分为四个分区:北方干旱半干旱草原区,基本特点是草原面积较大,集中连片,利用示范典型;青藏高寒草原区,特点是草原面积大,生态区位重要,草原类型较为单一;东北华北湿润半湿润草原区,特点是草原类型较为丰富,草原生产力较高;南方草原区,特点是草原生态系统草地类型丰富,草原利用方式也较为多样,但草原分布较为零散,点多面广。根据各区特点,制定不同标准,拟建国家草原自然公园及地方级草原自然公园若干。

3)草原自然公园的功能区划分:草原自然公园属于国家自然保护地体系中的一般控制区,园区内原则上均可开展非损耗性的持续利用。立足于草原自然公园的自然保护和合理利用示范定位,为了实现草原自然公园精细化管理的需求,根据规划范围内生态系统特征及草原动植物分布情况等,草原自然公园可分为多个功能区:以生态保护和促进退化草原修复为主要目标的生态保育区;以生态旅游为主的旅游观赏区;以草畜平衡和生态及文化体验活动等利用示范为主的科学利用示范区;以管理、科研及科普宣教为主的综合服务区。这些功能区不是一成不变的,可以根据草原生态保护和利用状况进行动态调整。草原自然公园内可开展适度的服务于草原自然公园生态保护、生态旅游、科研监测和宣教展示等功能的设施建设,建设用地范围不超过草原自然公园总面积的5%

4.6 草原自然公园保护利用建设基本要求

草原自然公园建设和管理必须遵循生态优先、绿色发展、科学利用、高效管理的基本方针,主要包括以下建设内容:

1)生态保护和恢复:草原自然公园强调生态保护优先,辅以必要的科学修复。通过合理控制载畜量,针对不同区域综合采取轮牧、休牧、禁牧制度,促进退化植被自然恢复。对自然恢复较慢,难以恢复原生态的区域,辅以人工促进,可采取退耕还草、退牧还草、草原围栏、围封转移、生态移民、人工种(撒)草地等措施,对退化草原生态环境进行恢复。开展草原自然公园中的毒害草、黑土滩和农牧交错带已垦草原治理。恢复并提高草原涵养水源的功能,增强防风固沙和水土保持能力,丰富草原生物多样性,提高草原生产能力,改善草原生态环境。草原自然公园严禁乱开滥垦、乱采滥挖及其他非法侵占破坏草原自然公园。加强保护管理体制、机制建设,形成高效的保护恢复制度。

2)合理利用及示范:在有效保护草原自然公园重要草原生态系统及自然资源的前提下,合理利用公园的各类资源,探索构建草原保护与利用新模式,发挥草原自然公园资源科学利用示范功能,为草原可持续利用及畜牧业集约式发展提供示范样板,增强草原自然公园在美丽中国、乡村振兴及巩固贫成效方面的支撑和引领示范作用。结合草原生态、地貌、美学特色和人文遗产价值的保护、挖掘与利用,发展以草原文化、草原风光、民族风情为特色的草原文化产业和旅游休闲业。开展草畜平衡、草种基地、人工改良种草等示范利用,积极吸纳当地牧民参与草原自然公园的建设、巡护、生态旅游和特色生态产品生产等,构建有效的社区共管、共建、共享模式,发挥草原助民增收、生态扶贫、巩固脱贫成效等功能。草原利用方式应符合草原保护及可持续利用原则,综合考虑草原保护及草原生态、经济等多种功能的有效发挥。

3)生态旅游及科普宣教:合理利用草原自然公园的景观资源和文化资源,通过统一规划、适度的景点建设和旅游服务设施建设,突出草原自然景观特色及草原野趣,形成我国草原地区独具特色的生态旅游区,为人们提供优质的生态产品、满足自然体验需求。应充分发挥草原自然公园的科普宣教、文化展示及生态游憩旅游等服务功能,建设草地知识科普广场、草地科学馆、草原文化体验中心、观鸟屋、草原特色动植物观赏区等科普教育场所,并完善科普宣教设施设备,丰富宣传内容和宣传材料,建设科学完备、形式多样的展示、解说体系。在草原自然公园应在保持本区域自然和准自然状态下,为参观者提供精神上、教育上、文化上和游憩上的服务。

4)科研监测能力建设:科研监测是实现公园可持续发展的重要支撑,也是是衡量保护和管理水平的重要标志之一。科研监测的目标是通过开展草原生态系统的监测和研究,掌握草原自然公园内生态系统特征及其动态变化,探索和揭示草原生态系统演替规律,为有效保护草原生物多样性和草原生态系统、恢复草原植被、改善生态环境提供科学依据。草原自然公园应配备必要的草原监测设施,建立监测站点,构建管理信息系统,开展相应草原调查监测或专项科研项目,完备技术档案,掌握草原本底情况。具备条件的草原自然公园,应争取纳入国家草原定位监测网络体系,建立独立的科研支撑团队;不具备独立开展科研监测能力的可委托相关科研院所进行。充分利用科研监测成果,指导草原保护修复工作,对退化的草原生态系统进行修复。

5)基础设施及管理能力:草原自然公园需按相关规定设置固定的管理机构,组建固定的管理队伍,提高管理队伍中专业人员比例,保证草原自然公园科学管理。管理机构根据各地特点,可是以机关事业单位,也可以是企业或集体经济组织。各级林草行政主管部门按照职能职责负责本行政区域内草原自然公园建设的组织、协调、指导和监督工作。

各个草原自然公园管理机构应建立培训机制,提高管理人员素质。并根据各级各地的相关法律法规和管理规定的要求,针对性地建立财务管理、工程项目管理、巡护监测、生态旅游、科普宣传、资源利用监管、社区协调等方面的规章制度,并明确岗位职责,严格执行。草原自然公园内应根据其规模、各功能区的活动内容、环境容量、服务性质和管理需要等,配备齐全的管护设施、科研与宣传教育设施、游憩设施、交通与通讯设施以及必备的办公和生活设施,满足巡护、保育、宣教、生态旅游、防火、环保等管理的需要,以保障游客、管护者的安全和草原自然公园的正常运行。

保障措施


5.1 加强组织领导:成立领导小组和专家委员会,强化草原自然公园顶层设计,统筹推进草原自然公园各项工作,动员和引导地方各级党委和政府积极开展草原自然公园建设前期工作,将草原自然公园发展和建设管理纳入地方经济社会发展规划,有序推进区域草原自然公园建设。

5.2 完善投入保障:建立和完善草原自然公园建设中央支持、地方配套、企业自筹、社会投入的多元化资金筹措机制,按照谁投资、谁建设、谁受益的原则,采取合资、合作和股份经营等运作模式建设草原自然公园,鼓励金融和社会资本参与草原自然公园生态保护与恢复等项目建设。健全生态保护补偿制度,加大财政转移支付力度,增加对生态移民的补偿扶持投入。建立完善野生动物肇事损害赔偿制度和野生动物伤害保险制度。

5.3 完善标准体系:开展《国家草原自然公园管理办法》《国家草原自然公园申报指南》《国家草原自然公园总体规划编制导则》《草原自然公园监测评估指标体系》等文件编制,指导草原自然公园申报、创建和监督管理。并充分借鉴国内外先进技术和体制机制建设经验,进一步构建完善的草原自然公园建设管理标准体系,为草原自然公园规范建设、有效管理提供支撑。

5.4 强化科技支撑:设立专项科研项目,引导科研成果落地转化,服务草原公园发展。结合已有的草地资源数据库,以3S技术、数据库技术、网络技术为支撑,建立全国草原自然公园基础地理信息、物种编目、社会经济、生态旅游、法律法规、标准规范、管理建设、科研监测等方面的数据库,并开发信息管理系统,对数据和信息进行有效管理,促进草原自然公园科学管理。

5.5 强化规划引领:规范草原自然公园总体规划的编制,提升规划设计质量和水平,突出公园建设的自然、生态、地域文化的特色,涉及草原自然公园周边社区群众利益的规划、决策和项目,应充分听取群众的意见,增强规划的科学性和可操作性,为草原自然公园有序健康发展有效支撑。提升草原自然公园保护与恢复、生态旅游、科普宣教、科研监测、资源利用等方面的水平,努力提高草原自然公园的建设水平。

5.5 优化队伍建设:建立健全草原自然公园管理及科研人才队伍建设,加强管理和科学利用草原人才培养,加强对基层技术人员和农牧民群众的技术培训,开展多形式、多层次的技术培训,优化草原自然公园管理和草原科学利用能力,提高专业化管理利用水平。

结语

草原是我国陆地上面积最大的生态系统,草原本身具有自然社会经济三重属性。2018年党和国家机构改革,党中央决定组建国家林业和草原局,林、草统一管理,标志着国家更加注重发挥草原的生态功能,开启了统筹山水林田湖草系统治理的新阶段。草原自然公园的创建,是完善草原自然保护体系的必然需求,下一步,开展全面的草原自然公园建设和管理体系探索和研究,构建有效的草原自然公园体制机制将是草原发展事业的重要内容。